《天津市关于全面落实〈农药管理条例〉保障农产品质量安全及生态安全的实施意见的通知》起草说明
来源:          日期:2019-09-30

一、背景情况

农药是有效防治病虫害、保障农业丰收不可或缺的重要生产资料,但也直间接影响着农产品质量安全,关乎人民群众身体健康和生态环境安全。近年来,由农药滥用引发的毒韭菜、毒豇豆等农产品质量安全事件,已经引起社会公众的普遍关注,落实《农药管理条例》,加强农药管理,早已成为政府部门的工作重点和人民群众的殷切期待。《天津市人民政府关于全面落实〈农药管理条例〉保障农产品质量安全及生态安全的实施意见》是为落实新修订《农药管理条例》(国务院第677号令)及各项配套规章而制定,发文目的是明确市、区两级相关管理部门的责任,落实各自承担管理职能。

当前,我市正处在机构改革关键期,各有农业的区、各部门管理职能划定和归属尚未明确。农药管理涉及行政审批、执法监管、环境保护、化工产业规划等多领域、多部门,由市政府同意,向各有农业的区和市相关部门印发该《实施意见》对进一步捋顺职能归属、落实监管责任、提高管理效能具有重要意义。

二、起草过程

我委在对我市农药生产企业、农药经营企业、农药使用者、各区农药监管部门进行充分调研的基础上,查阅了农业部等相关部门出台的相关农药管理法规规章和我市有关农药管理方面想法规,召开农药行业专家进行论证,在进行充分研究的基础上,起草了《天津市关于全面落实〈农药管理条例〉保障农产品质量安全及生态安全的实施意见(征求意见稿)》,面向全社会征求了意见,同时征求了市编办、市财政局等20家与农药管理工作有关的单位意见,共收到7条修改意见,已完全采纳,形成《天津市关于全面落实〈农药管理条例〉保障农产品质量安全及生态安全的实施意见(送审稿)》。

三、主要内容

首先,明确了各部门分工。《实施意见》明确市农业主管部门协助农业部做好农药登记工作,负责落实农药生产许可管理、限制使用农药经营许可管理和跨区经营农药许可管理以及登记后农药风险监测,负责统筹做好全市农药市场监管工作;各有农业区行政许可管理部门负责落实本辖区内经营许可证的核发,按照属地管辖原则,负责本辖区农药市场监管及农药使用环节的监管。财政、安监、环境、科技等部门各司其职,履行好本部门管理职责。

其次依据发展都市型现代农业需要设定管理措施符。通过设定农药登记管理,做好产品准入;设定生产许可,保证农药产品质量和环境安全;通过设定经营许可和加大执法监管力度,规范市场生产秩序;通过设定农科学使用指导,保证农产品质量安全和生态安全;通过推进标准化、依标生产、废弃物回收及农药减量增效使用,保证和改善生态环境;通过优化布局、科技引导,优化产品结构,支持引导企业转型升级。

四、对标对表情况

(一)目标衔接情况。本文件中所提目标、指标、进度安排与上位文件、相关规划计划方案等既有文件规定一致,不存在调整、降低有关目标、指标、进度安排的情况。

(二)贯彻上位文件情况。对照《农业部关于加强管理促进农药产业健康发展的意见》(农农发20174号),上位文件中的各项任务措施基本得到体现并落实,结合天津实际,未完全体现有以下几方面:

1.于“优化农药产业布局”。上位文件的表述为:优化产业布局。到2020年,进入化工园区或工业园区的化学农药原药生产企业达到60%以上;到2025年,进入化工园区或工业园区的化学农药原药生产企业达到80%以上。

该项内容主要是提出从全国层面调整目标,考虑到天津农药产业实际,我市辖区内已经没有化学农药原药生产企业,不存在实施该项内容的情况。因此报审稿中未体现。

2.于“优化产品结构”。上位文件的表述为“优化产品结构。2020年,新登记同质化产品数量减少30%;到2025年,新登记同质化产品数量减少50%。有序淘汰高毒农药,积极发展生物农药,以及高效、低毒、环保新型农药。”

该项内容是从全国层面调整,优化产品结构要通过农药登记制度实现,农药登记管理职能在农业农村部,省级农业部门无此项职能,不能完成此项任务。因此报审稿中未体现。

3.于“健全农药管理体系”。上位文件表述为“健全农药管理体系。用3-5年时间,健全农药管理机构,提升县级农业综合执法大队的装备水平和人员素质,构建农药全程、全覆盖的监管体系。”

《农药管理条例》已明确农业主管部门是农药管理主体,即是农药管理部门,我市已有市区两级农业主管部门(市和区农委),不存在健全农药管理机构的问题。另外,根据新一轮改革方向,下一步将推进农业综合执法,因此根据市编办反馈意见修改成力争3-5年内,进一步健全农药管理体制,提升区级农业综合执法机构的装备水平和人员素质。

4.关于“加强登记分类指导……”。上位文件表述为“加强登记分类指导。支持高效低毒低残留农药登记……对在生产或使用中缺乏有效安全防范和监管措施的产品不予登记。”

上述农药登记职能在农业农村部,省级部门无权进行登记分类指导。因此报审稿中未体现。

5.关于“提高登记门槛……”。上位文件表述为“提升农药登记门槛。采取有效措施,适当控制产品数量。相同有效成分和剂型的产品……鼓励已登记产品优化配方或剂型,及时淘汰落后的配方或剂型。”

该项内容为农业农村部农药登记部门的管理职能,省级部门无权提高登记门槛。因此报审稿中未体现。

6.关于“建立农药退出机制……”。上位文件表述为“建立农药退出机制。加强对已登记农药的安全性和有效性监测评价……本着“成熟一个、禁用一个”的原则,有序退出,加快淘汰。”

该项内容主要是加强对已登记农药的安全性和有效性监测评价,通过农药登记,调控农药产品,优化产品结构,完成有序退出。此管理职能在农业农村部,省级部门仅为配合,相关工作在报审稿中“三(四)建立农药安全使用风险预警机制”中已有明确体现。

7.关于“加强登记试验管理……”。上位文件表述为“加强登记试验管理。规范农药登记试验单位的申请、审核和管理……发现在登记试验过程中出现难以控制的安全风险时,责令停止试验。”

农药登记试验管理分工:农业农村部负责新农药登记试验审批、农药登记试验单位认定及登记试验的监督管理;省级农业部门负责本行政区域的农药登记试验备案及相关监督管理工作,省级部门相关工作已在报审稿“二(三)”中体现

8.关于“加强农药产业调控”。上位文件表述为“新设农药企业须在省级以上化工园区建厂……”的内容,结合天津实际,报审稿的表述为“新建农药生产企业属于危险化学品建设项目的,除国家级与市级重点危险化学品项目外,原则上不予批准。新建农药生产企业或新增原药(危险化学品)生产范围的农药生产企业,应在南港工业区选址建设。”

该表述依据:一是《天津市危险化学品企业安全治理规定》(天津市人民政府令2015年第22号)第二十条 本市按照有关规定严格审批危险化学品项目,除国家级与市级重点危险化学品项目外,其他危险化学品项目原则上不予批准。二是《天津市人民政府办公厅关于印发天津石化产业调结构促转型增效益实施方案的通知》(津政办函2017129号)“三、保障措施(一)健全政策机制1.建立严格的项目准入机制。新建石化化工项目必须进入南港工业区,鼓励符合产业导向和政策的现有化工生产企业搬迁进入南港工业区聚集发展。严禁备案国家《产业结构调整指导目(2011年本)(修正)(2013年国家发展改革委令第21)中限制类石化化工项目,提高项目准入门槛,杜绝高污染、高耗能项目进入园区。建立退出机制,淘汰落后产能,坚决关闭高污染、高耗能企业”。

9.关于“农药生产企业重组”。上位文件表述为:“制定政策,……力争用3-5年时间,兼并重组一批中小农药生产企业,退出一批弱小农药生产企业,培育一批大型农药企业集团,提升农药企业竞争力。”

该目标主要是从全国角度考虑,我市已不再支持农药生产(环保压力),很多企业已经外迁,不存在兼并重组问题。因此报审稿未体现该内容。

10.关于“农药经营许可管理部门”。位文件表述为“县级以上地方农业部门负责经营许可证核发……”

报审稿表述为:“各区行政许可管理部门负责本辖区内农药经营许可证的核发(限制使用农药经营许可证除外);市农业主管部门做好市区、跨区经营许可证的核发及限制使用农药经营布局规划和许可证核发。”

该表述依据为《天津市人民政府办公厅转发市审批办关于深化区县行政审批制度改革若干意见的通知》(津政办发〔201625 号)的规定:“各区县行政审批局启用行政审批专用章,依法对其实施的行政许可行为承担相应的法律责任,区县其他部门不再办理行政审批业务。”我市各有农业的区,农药经营许可的审批职能在区行政审批局,不在农业主管部门,故将农业部令中“县级以上地方农业部门”改为“各区行政许可管理部门负责本辖区内农药经营许可证的核发(限制使用农药经营许可证除外)”。

11.关于 “加强农药使用指导,保障农业生产安全”的内容与上位文件对应问题。报审稿中“三(一)”对应上位文件(农农发20174号)中“六(一)、(三)”两部分;天津文件“三(二)”对应上位文件(农农发〔20174)中“六(二)”。

12.关于“推进农药减量增效”。上位文件(农农发〔20174号)中:“扶持植保专业服务组织,开展病虫统防统治,提高防治效果。推广生物防治、物理防治等绿色防控技术……”在天津文件“三(二)大力培育和发展植保专业服务组织,优化病虫害防治服务,推广病虫害绿色防控技术,加快推广高效施药机械,推行精准施药,减少化学农药使用量,提高防治效率”已有体现。

13.关于“加快农残标准制定”。上位文件表述为“加快农残标准制定。农药残留标准是评价食用农产品质量安全状况的科学基础,也是规范食用农产品生产经营行为的基本准则。制定农药残留标准,重点制定蔬菜、水果和特色农产品的农药残留限量标准,启动进口农产品农药残留限量标准制定。加快标准集成转化,指导农民开展标准化生产,保障农产品质量安全。”

农药残留标准为国家标准,归口单位为农业农村部和卫生部,由农业农村部组织制定,省级农业部门的任务仅是配合开展相关工作,报审稿文件“三(一)强化农药使用管理”中,已明确“配合农业农村部开展农残标准制定工作……保障农产品质量安全”。

14.关于“加快建立覆盖登记、试验、生产、经营等农药数字化平台”。上位文件表述为“加快建立覆盖登记、试验、生产、经营等农药数字化平台”。

报审稿表述为:“加快建立覆盖我市农药生产、经营、监管的数字化平台”与上位文件(农农发〔20174号)相比缺少登记、试验环节,增加了监管环节,主要原因是登记、试验环节的管理职能在农业农村部,而监管是省级农业部门的重要职能之一。

15.关于“发挥行业协会作用”。位文件表述为“发挥行业协会作用发挥农药行业协会在农药产业发展中的作用,组织开展国际间、企业间、企业与科研单位间的交流合作,加强行业自律,规范企业行为,开展农药企业信用等级评价,为做强农药产业提供服务”

报审稿的表述将“国际间”改为“省间”,理由:省级农药行业协会一般开展省际交流工作,一般不会开展国际间交流工作。

删除了“开展农药企业信用等级评价”,理由:中国农药工业协会在全国范围内开展农药行业信用建设,开展农药企业信用等级评价,省级农药行业协会未开展此项工作。

16.关于“强化组织领导”。《农药管理条例》中表述为“县级以上地方人民政府农业主管部门负责本行政区域的农药监督管理工作”

报审稿表述为“各有农业的区政府要对本区的农药管理和农产品质量安全负总责”,理由:

根据《天津市人民政府办公厅转发市审批办关于深化区县行政审批制度改革若干意见的通知》(津政办发〔201625号)精神,各区县行政审批局启用行政审批专用章,依法对其实施的行政许可行为承担相应的法律责任,区县其他部门不再办理行政审批业务。我市各有农业的区,农药经营许可的审批在区行政审批局,不在农业主管部门,部分工作单纯依靠农业主管部门无法协调,故将农业部令中“县级以上地方人民政府农业主管部门”改为“各有农业的区政府”。

五、评估论证情况

20171026日,天津市种植业发展服务中心组织专家对报审稿进行了论证修审,形成如下意见:

1.该《意见》符合天津市都市现代型农业发展和“美丽乡村”建设要求,对保障我市农产品质量安全和农业生态环境安全将发挥重要作用。

2.该《意见》从健全管理体系、强化全程监管、促进减量增效、推进科学使用等方面,提出了切实可行的管理措施,对我市全面落实新《农药管理条例》有很强的指导意义。

3.该《意见》职责界定清晰、目标责任明确、可操作性强。

专家组一致通过论证,建议尽快组织发布实施。

六、需要说明的问题

无。